永政办发〔2022〕86号

各乡镇人民政府，县政府有关部门、单位：

现将《关于进一步引导和规范农村土地经营权有序流转的指导意见》印发给你们，请认真贯彻执行。

永昌县人民政府办公室

2022年9月13日

关于进一步引导和规范农村土地经营权有序流转的指导意见

为深入实施乡村振兴战略，进一步引导和规范全县农村土地经营权有序流转（以下简称“土地流转”），发展农业适度规模经营，加快农业农村现代化，维护农村社会和谐稳定，根据《农村土地承包法》《农村土地经营权流转管理办法》《永昌县工商企业等社会资本流转土地经营权资格审查、项目审核和风险防范实施细则（试行）》等有关规定，结合我县实际，提出如下意见。

一、总体要求

(一)指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，紧紧围绕实施乡村振兴战略，以稳定和完善农村基本经营制度、保障农民土地承包权益为基础，以丰富和完善农村双层经营体制、深化农村土地制度改革、发展适度规模经营为重点，以保障粮食安全、促进农业增效和农民增收为目标，坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，按照“政府监管、农民自愿、市场运作、政策扶持、产业带动、规范有序”的要求，强化管理服务，创新农业经营体制机制，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系，形成区域化布局、规模化种植、标准化生产、产业化发展、品牌化路径的现代农业生产体系，建立粮食生产和以高品质菜草畜为主的现代特色农业产业体系。

（二）基本原则

——坚持稳定和完善农村基本经营制度。农村基本经营制度是党的农村政策的基石，坚持以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展。

——坚持以改革为动力。土地流转要充分发挥农民首创精神，鼓励创新，支持基层先行先试，积极探索多种形式的土地流转模式，推进土地流转。

——坚持依法、自愿、有偿、公开。土地流转要按照有关法律、法规和政策，既要鼓励引导，也要规范有序，更要民主公开。

——坚持因地制宜、分类指导。土地流转要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进相适应，与当地经济发展水平、土地类型、产业基础及新型农业经营主体发展相适应，在保障国家粮食安全的前提下，宜快则快、宜慢则慢，不搞齐步走、不搞统一模式。

——坚持经营规模适度。土地经营规模要与流转经营主体的生产经营管理能力相适应，充分考虑自然条件、生产费用成本、农业机械化水平等因素，不贪大求多，盲目追求规模。既要注重提升土地经营规模，又要防止土地过度集中，兼顾效率与公平，不断提高土地资源利用率、土地产出率和劳动生产率。

二、重点工作

    （一）稳定土地承包关系，保障农民土地承包权益

1.巩固农村承包地确权成果。坚决贯彻党中央关于保持农村土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年的重大决策。维护好承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权利，切实做好农村承包地确权登记颁证存在的后续遗留问题化解工作，认真梳理，台账管理，责任到人，逐件销号，进一步完善承包合同，常态化开展确权登记业务和日常管理工作，积极推进农村土地确权信息应用平台建设，强化土地承包经营权物权保护，为开展土地流转、调处土地纠纷等工作奠定坚实基础。

2.解决承包地细碎化问题。针对群众反映突出的土地细碎化、增产不增收等问题，在充分尊重民意的基础上，在承包关系不变、土地性质及面积不变的前提下，坚持“群众自愿、地块互换、按户整合、一户一片”的原则，建立政府主导、市场引导、群众参与、企业实施的多元推进模式，通过土地流转和土地互换并地，积极推广“一户一块田”“一户一台地”“一企一基地”的经验做法，动员农户让常年分散零碎的耕地集中到一起，逐步实现小块变大块、多块变一块的整合，为土地集约化、规模化、机械化、水肥一体化生产经营奠定基础。村集体可采取先流转，再整理方式，积极争取高标准农田建设项目，寻求经济实力好的农业企业、农民合作社等经营主体对流转土地进行高标准农田建设。以土地流转实现土地整理，以土地整理实现规模经营，不断提高土地地力，在确保农民负赢不负亏的前提下，逐步实现土地规模化种植，集约化管理。

（二）加大引导力度，推动农村土地规范流转

3.严格规范土地流转行为。严格遵守《农村土地承包法》《农村土地经营权流转管理办法》等法律法规和相关政策规定，规范承包农户和流入方（农业经营主体）双方的土地流转行为。承包方可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转土地经营权，并向发包方备案。土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益；承包方在承包期限内有权依法自主决定土地经营权是否流转，及流转对象、方式、期限等；承包方自愿委托发包方、中介组织或者他人流转其土地经营权的，应当由承包方出具流转委托书，委托书应当载明委托的事项、权限和期限等，并由委托人和受托人签字或者盖章，没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定流转承包方的土地经营权；流转价格由流转双方协商确定，流转收益归承包农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴；受让方将流转取得的土地经营权再流转以及向金融机构融资担保的，应当事先取得承包方书面同意，并向发包方备案；任何组织和个人不得强迫或者阻碍土地经营权流转；不得改变土地所有权的性质，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境；流转期限不得超过承包期的剩余期限；受让方须有农业经营能力或者资质；在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。

4.强化土地流转用途监管。要落实耕地保护制度，坚决守住耕地红线，严禁流转土地违规占用耕地和违背自然规律绿化造林、挖湖造景，严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植设施。坚决制止流转耕地“非农化”，防止流转耕地“非粮化”。明确耕地利用优先序，永久基本农田重点用于粮食特别是口粮生产，一般耕地主要用于粮食和蔬菜、油、糖等农产品及饲草饲料生产。高标准农田原则上全部用于粮食生产。明确耕地和永久基本农田不同的管制目标和管制强度，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地，推进土地流转，持续推进撂荒地复耕复垦，确保耕地数量不减少、质量有提高。

5.推行合同标准文本。规范土地流转合同，切实保障双方合法权益。土地流转双方必须签订规范的书面合同，农村土地经营权流转合同文本应在农业农村部、国家市场监督管理总局发布的《农村土地经营权出租（入股）合同（示范文本）》的基础上，按照原县农牧局、县法制办《关于印发<农村土地承包经营权流转合同（样本）>的通知》（永农牧发〔2016〕65号）的文本格式，推行统一规范的土地流转合同文本。各乡镇要严格按照合同样本，指导土地流转双方按照平等自主协商的原则签订规范的流转合同。合同要对流转方式、流转期限、流转费标准和支付方式、流转价格调整方式与流转土地相关联的惠农政策补贴归属；土地流转用途、尾菜处理、废旧地膜回收、秸秆处理、风险保障、土地复垦、能否抵押担保和再流转以及违约责任等事项；土地整理时多出的面积、整理土地的费用；固定资产投资、折旧、地貌恢复；土地再流转合同的优先权等内容及其他双方权利义务要作出明确约定，依法建立合理的流转关系和利益关系。对在本辖区内所有签订的土地流转合同进行规范性审核，不符合规定的一律清理规范，切实消除潜在风险和矛盾。

6.建立土地流转合同鉴证制度。乡镇人民政府要落实流转合同鉴证，鼓励当事人进行流转合同鉴证。对已往签定的流转合同，鼓励补办鉴证手续。对辖区内的流转合同及时办理审查鉴证。在开展鉴证工作中，发现流转双方有违反法律法规政策规定的，要及时提供咨询，帮助纠正，加强流转合同的履约监督。农村土地经营权流转合同鉴证属公共服务事项，不得收取任何费用，不得强迫流转当事人接受鉴证。

7.推行公开交易机制。引导工商企业等社会资本流转土地经营权、各村集体和农户流出土地经营权通过县农村产权交易中心公开交易，充分发挥县农村产权交易中心、乡镇农村产权交易所、村信息服务点的三级农村产权交易服务体系作用，开展土地流转价值评估、信息发布、交易签约、法律服务、交易（合同）鉴证、抵押融资等工作，严格杜绝土地流转过程中个别人操纵村、组集体经济组织内土地流转行为，同时避免在土地流转中发生恶意竞争现象，切实保障农户和经营主体的合法权益。

（三）培育经营主体，创新土地流转经营方式

8.培育壮大新型农业经营主体。围绕粮食生产及菜草畜等特色优势产业，大力培育农业产业化龙头企业、农民合作社、家庭农场、农业社会化服务主体等各类新型农业经营主体，支持新型农业经营主体承接流转土地，发展多种形式适度规模经营。支持农业产业化龙头企业创新发展、做大做强。突出抓好农民合作社和家庭农场两类农业经营主体发展，推进农民合作社规范提升，开展国家、省市县示范社四级联创，加大对农民合作社扶持力度。培育发展家庭农场，鼓励支持家庭农场从事专业化、集约化农业生产，积极开展家庭农场示范创建活动，使农民合作社和家庭农场成为引领适度规模经营、发展现代农业的有生力量。鼓励农业产业化龙头企业、农民合作社、家庭农场与农户建立稳定的利益连接机制和合作机制。落实国家支持新型农业经营主体建设用地的有关规定，新型农业经营主体直接用于或服务于农业生产的生产设施、附属设施和配套设施用地，按照设施农用地规定管理。依托高素质农民培育项目，对各类新型农业经营主体带头人开展分期培训，不断提升其能力素质。

9.发挥村股份经济合作社的功能和作用。支持和指导村股份经济合作社依法依规履行农村土地发包、备案、经营管理等所有权的功能作用，落实书面备案程序，防止和纠正损毁耕地、非法改变土地用途等行为。探索开展村级集体经济公司化改革和党支部领办合作社，鼓励和支持村股份经济合作社作为经营主体流转和托管农户承包地。立足本村农业生产发展实际，组织有意向流转土地的农户，把农户土地经营权以出租或入股方式统一流转到村股份经济合作社，试行村股份经济合作社先租后股的土地流转模式。村股份经济合作社可以自主经营，也可以由村党支部领办合作社、村集体经济公司生产经营。可采取动员吸纳本村农民合作社、家庭农场等经营主体，利用本村自有的资金、技术、农机具、劳务等生产要素开展耕、种、防、收等单环节托管、重点环节托管或全程托管等农业生产托管，所得收益在确保农户保底收入的前提下，剩余部分用于壮大村集体经济或农户二次收益分红。还可以由村股份经济合作社统一公开向社会各类农业经营主体再流转，村股份经济合作社在收取一定管理服务费用和基础设施使用费后，所得溢价向村股份经济合作社和农户进行二次盈余返还。推广“农林场村模式”“永宁村模式”“杏树庄村模式”“黄家学村模式”等村股份经济合作社主导的流转模式。

10.积极推广农业生产托管经营方式。加快培育各类农业服务组织，健全农业专业化社会化服务体系，大力开展面向广大农户的农业生产性服务，通过农业生产托管服务，提高小农户和规模经营主体的农业生产能力，发展多种形式适度规模经营，实现小农户和现代农业有机衔接。支持鼓励村级集体经济组织、农业产业化龙头企业、农民合作社、家庭农场、专业服务公司开展全程托管、生产环节托管、劳务托管等托管方式，实现耕种防收的统一耕作，规模化生产。

（四）全面落实行政许可事项，防范化解土地流转风险

目前，国务院、甘肃省人民政府已经明确将工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权审批纳入行政许可事项。土地流转要认真贯彻落实《永昌县工商企业等社会资本流转土地经营权资格审查、项目审核和风险防范实施细则（试行）》，施行工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权行政审批。

11.建立经营主体流转土地资格准入审查制度。乡镇、村股份经济合作社要按照《永昌县工商企业等社会资本流转土地经营权资格审查、项目审核和风险防范实施细则（试行）》要求，重点对经营主体的资信情况、经营能力、履约能力以及项目效益、土地流转规模、土地流转期限、环境影响、技术水平、风险控制等方面进行严格审查。对于不合理使用农业投入品，导致土壤污染、地力下降的短期“掠夺式经营”流转主体和不具备从事农业生产基本条件的经营主体，不得参与农村土地流转；对符合条件的，进行备案登记，允许其开展农村土地经营权流转。

12.建立经营主体流转土地项目审核制度。乡镇、村股份经济合作社要按照《永昌县工商企业等社会资本流转土地经营权资格审查、项目审核和风险防范实施细则（试行）》要求，建立以乡镇、村、经营主体、农民代表、相关专家、相关职能部门等组成的农地流转项目审核组织，采取书面报告和现场查验相结合等方式，对租赁农地企业（组织或个人）的经营项目、土地用途、合同履行、风险防范以及是否符合我县现代农业发展规划和产业布局等事项每年进行一次审查审核，并在规定时限内提出审查审核意见。对符合条件的，可以享受相关产业扶持政策和优惠措施；与国家、省市县法律法规政策及相关规定相抵触的，要进行限制或禁止。为稳定发展粮食生产，对企业（组织或个人）租赁农地发展粮食规模化生产的可适当放宽条件。

13.落实分级备案制度。实行属地管理原则，发包方和乡镇要督促流入方按照《永昌县工商企业等社会资本流转土地经营权资格审查、项目审核和风险防范实施细则（试行）》要求，实行分级备案。建立一宗一表、一村一册、一镇一柜的土地流转登记制度，切实管好农村土地流转的合同档案资料，做好合同备案管理。对流转土地经营权超过上限控制标准或者涉及整村整组流转的，要作为备案重点，提出明确要求。

14.建立完善土地租金预付制度。农村土地流转应采取先签订流转合同、兑现流转租金，后用地的办法，防范承包农户权益受损。第一年，经营主体自土地流转合同签订生效之日起30日内，付清土地流转租金，以后年度依次支付。

15.建立风险保障金制度。为了防止经营主体因经营不善而中途退出、防止对土地进行掠夺式经营、防止面源污染等行为的发生，乡镇要按照《永昌县工商企业等社会资本流转土地经营权资格审查、项目审核和风险防范实施细则（试行）》要求，落实风险保障金制度。

16.建立动态监测管理制度。乡镇、村要按照“转一宗、录一宗”的原则，逐一将流转宗地名称、经营主体、流转期限、面积、流转费用、生产经营等内容建立土地流转信息台帐，并对流转土地的利用情况和流转合同履约情况进行动态监管，及时发现和化解矛盾，提示风险预警，提出改进措施。

17.建立健全诚信“红黑榜”制度。为加强土地流转诚信体系建设，通过对土地流转诚信“红黑榜”发布，落实褒奖诚信、惩戒失信措施，推动形成良好的社会舆论，为土地流转工作营造“守信光荣、失信可耻”的社会环境。对不执行登记备案、违反流转合同约定、不按时支付租金、流转期满不及时恢复地貌等情形的工商资本（企业、个人）将列入“黑榜”名单，在县域内限制或禁止再流转土地；对依法、积极执行政策合同的工商资本（企业、个人）在产业扶持政策等方面予以优先考虑。

（五）强化服务指导，妥善化解土地流转矛盾纠纷

18.强化政策宣传。加强《农村土地承包法》《农村土地经营权流转管理办法》及相关法律法规政策的学习宣传力度，采取集中培训、分级培训、自学辅导、学用结合等多种方式，对从事农村土地承包经营管理人员进行专项法律政策培训，特别要对《农村土地经营权流转管理办法》中流转方式、流转合同及流转管理等内容进行全面系统学习。同时，要充分利用报刊、广播、电视、网络、新媒体和手机短信等平台，采取张贴标语、贴宣传画、发宣传单、发明白纸和现场政策问答等农民群众喜闻乐见的各种方式，广泛深入宣传法律法规政策，使农民群众家喻户晓，切实加强农户在土地流转过程中遵法守法意识，提高农户对履行合同的契约精神，营造良好的工作氛围，确保法律法规政策精神落到实处。

19.建立土地流转指导价格发布制度。健全土地经营权流转价格监督机制。各乡镇要综合考虑流转地块地理位置、地力条件、种植农作物的收益和灌溉等基础设施建设、前三年土地平均收益、经济发展状况等因素，科学研判价格趋势，探索建立农村土地经营权流转价格发布制度，各乡镇定期发布辖区内农村土地经营权流转指导价格和变化趋势，引导流转双方理性确定流转费用，防止不合理的要价和压价，实现双赢目标，在土地经营权流转指导区间价格基础上，征求发包方、出让方、承包方、业务主管部门等多方意见，结合原受让方前期投入、种植养殖情况等综合因素，制定流转地块综合最高限价，并进行公布。

20.建立土地流转价格调整机制。指导土地流转双方在土地流转合同中明确约定土地流转价格调整方式。对大批量资金投入实施高标准农田设施等基础设施的在地租调整上要合理保护投资者的预期收益。土地流转合同期限超过三年的，应分段确定或合理约定土地流转价格浮动比率。完善流转价格递增或价格协商机制，指导流转双方合理测算、协商确定合同期内土地经营权流转价格递增幅度和调整金额，保证流转价格处于公平合理的区间。探索推行“实物计租”的价格调整方式，推广以合同中约定的当年当时当地小麦市场收购价格与上年同期小麦市场收购价格增幅，作为地租调整的参照依据。

21.探索成立农村土地流转协会。成立农村土地流转协会，充分发挥协会的组织协调、行业自律功能，建立协会定期协商议事制度，通过土地流转协会搭建土地流转的政策服务平台，收集、汇总、发布土地流转供求信息和协商议定土地流转价格及价格调整方式。

22.加强矛盾纠纷调处，强化司法保障力度。土地经营权流转发生争议和纠纷的，当事人可以协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等进行调解。当事人不愿意协商、调解或协商、调解不成的可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院提起诉讼。要充分发挥县乡村三级土地承包经营纠纷调解仲裁队伍作用，保障矛盾纠纷调解仲裁的设施、人员和经费，强化业务培训，通过协商、调解、司法等多渠道化解矛盾纠纷。在矛盾纠纷化解过程中，各乡镇及农村土地承包管理部门要建立与法院、司法行政机关等部门的沟通协调机制。强化司法保障力度，司法机关要依法受理农村土地流转矛盾纠纷，即要严厉打击不履行合同的流入方经营主体，也要惩治无故违约的农户，为营造健康有序的土地流转环境保驾护航。

三、保障措施

（一）加强组织领导。各乡镇、各有关部门单位要高度重视，把加强农村土地经营权流转管理，作为实施乡村振兴战略的一项重要举措，把引导农村土地经营权规范有序流转和发展适度规模经营摆上重要议事日程，加强组织领导，强化统筹谋划，明确责任主体，确保各项政策落到实处，切实维护广大农户和各类新型农业经营主体的合法权益。

（二）落实责任分工。乡镇政府要履行主体责任，强化属地管理，承担起农村土地经营权流转合同签订的指导、审查、备案、鉴证、档案管理和纠纷调解。村级要配备农村土地经营权流转信息联络员，负责本村土地流转信息的收集、整理、上报和法律政策宣传等工作。农业农村部门负责做好业务指导、督导考核等工作，及时掌握工作动态、提出政策建议。自然资源部门负责做好设施农用地备案、土地用途管制等工作，查处违法改变土地用途等行为。市场监督管理部门负责租赁农地企业的注册登记和管理工作，通过企业信用信息公示系统向社会公开租赁农地企业的基本信息。发改和财政部门要按照政策要求配合实施相关产业扶持政策和优惠措施。司法部门要强化司法保障。

（三）注重探索创新。鼓励各地探索新模式、新办法，示范带动工作开展，坚持用改革的办法化解矛盾、解决问题，坚持取智取法取道于民，争取农民群众支持配合，坚决防止出现大范围、大规模信访问题。

（四）强化督导检查。加强县、乡（镇）、村农村土地承包经营管理队伍建设，明确具体工作机构和人员，保障必要的工作条件。强化农业综合行政执法检查，确保土地流转规范有序。