《金昌市深化零基预算改革实施方案》解读
党的二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调，深化零基预算改革。2025年全国财政工作会议进一步加强相关工作部署，提出要大力推进财政科学管理，推进零基预算改革。
一、零基预算改革的背景
从国家宏观政策层面看，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对预算管理改革作出了系列部署，党的十九届五中全会对深化财税体制改革作出战略安排，指明了建立现代财政体制的目标要求、主要任务和实现路径。党的二十届三中全会更是将“深化零基预算改革”写进《决定》，充分体现了党中央加速推动改革进程、加力深化改革内涵的鲜明态度。从省级层面部署安排看，2020年，省政府办公厅印发《省级部门实施零基预算管理工作方案》，对如何运用“零基”方式编制预算提出明确要求、作出具体规范。2024年，省人民政府印发了《关于进一步深化零基预算改革的实施方案》，进一步改进预算管理方式，着力打破支出固化僵化格局，持续优化支出结构，推动零基预算改革走深走实。从金昌自身工作实际看，此前，我们预算编制采取“基数预算”方法，即以上年度预算收支为基数向上浮动，适当考虑一定增长比例分配资金。自2014年新《预算法》实施后，我们积极开展财税体制改革，但随着经济下行压力不断加大，财政收入增长乏力，刚性支出只增不减，财政收支矛盾日益突出，预算长期处于紧平衡的背景下，我们坚持“以零为基、以事定钱、以效促用”，打破支出固化格局，加快构建分类施策、科学精准，保主保重、注重绩效的预算安排机制，为后续深化零基预算改革奠定了政策基础。
二、推进零基预算改革落地见效的关键
零基预算改革落地见效的关键在于，在当前财政紧平衡状态下，如何打破支出固化格局，构建应压尽压、应保尽保的高效财政运行机制，如何推动各部门由以往的“护盘子、争资金”向“谋项目、讲绩效”转变，如何最大限度发挥财政资金效益。
一是建立健全预算管理规章制度。自2015年以来，我们围绕“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”预算管理目标，将各类财政专项资金、上级转移支付资金等全部编入预算，建立健全全口径政府预算体系。制定印发了《金昌市市级财政资金使用管理办法》、《金昌市市级基本支出预算管理办法》、《金昌市市级财政专项资金管理办法》等三个办法，切实提高财政资金使用质效。二是推进项目支出标准体系建设。我们致力打破支出固化顽疾，实行“人员经费按实际、公用经费按定额、项目支出按标准”的预算编制办法，调整优化公用经费定员定额标准，全力清理整合部门专项资金。人员经费方面，按照国家、省、市规定的标准和编制内实有人数编制；公用经费方面，根据行政事业单位所承担的职能、事业单位社会功能和职责任务，以及项目支出多样性的特点，将预算单位划分为六类六档。项目支出方面，探索建立支出标准与预算管理相融合的管理机制，加快建立不同行业、不同领域的项目支出标准体系。三是全面应用预算管理一体化系统。按照全省统一部署上线预算管理一体化系统，全面归集人员、资金、资产、绩效等多项财政数据要素，将预算编制、预算批复、预算调整、预算执行、会计核算、决算等业务环节进行规范整合，打破了信息“孤岛”，实现了数据共联共享，提升了对数据的管理和分析运用能力，形成了资金从预算安排源头到使用末端全过程的管理闭环。
三、零基预算在加强项目储备和建立“集中财力办大事”机制方面的主要做法
从2024年起，金昌市财政按照“12345”的思路，全面丰富零基预算管理内涵，优化零基预算管理链条，有力推进具有“金昌特色”的零基预算改革。强化“一个理念”。在项目支出预算安排上，坚持“从实际需求出发，以零为基点编制预算”理念，不再考虑以前年度预算基数的核定方式，打破部门界限，项目使用的限制和约束，重新确定项目支出预算总体规模、具体分配和支出结构；加强“两个严控”。强化预算约束，严控预算追加，严禁超预算和超计划拨付资金，做到“有预算不超支、无预算不开支”，充分发挥财政逆周期调节作用。坚持落实过紧日子思想，严控一般性支出，坚决压减非必要非刚性支出，提高资金使用绩效，集中财力保障重大任务落实；建立“三张清单”。全面清理评估现行支出政策和项目，按照中央、省级、市级构建政策清单。调整优化超出财政承受能力、难以落实、效益不高的政策和项目，建立项目负面清单，对执行到期、无必要实施的政策和项目坚决予以取消。围绕党中央、国务院和省委、省政府决策部署以及市委、市政府的工作要求，制定年度大事要事保障清单，确保重点项目顺利推进；探索“四库建设”。强化项目全生命周期管理，牢固树立“先谋事后排钱”理念，加强项目储备库、政策制度库、支出标准库、绩效指标库的四库建设，明确项目入库规则，规范项目申报流程，让项目“实”起来；构建“五类挂钩”。在预算编制环节实行项目预算总额控制，将项目绩效目标作为预算安排前置条件，同时结合预算执行情况，将审计巡查、监督检查、绩效评价、预算执行、预决算公开与预算安排相挂钩，形成问题反馈、挂钩应用、整改提升的良性循环。
四、项目支出标准体系建设工作要求
项目支出标准体系建设是零基预算改革的重要内容，是实施全面规范、公开透明预算制度的重要支撑，自开启零基预算改革探索以来，我们计划打造分行业、分领域的项目支出标准库，形成包括市级通用支出标准、行业定额标准，以及部门具有特色项目的支出标准三个层次的整体支出标准体系，推动财政支出更加科学标准规范，财政资金效益进一步有效提升。一是修订支出标准。依据国家和甘肃省相关政策，以实际需求为基准、以完整数据为依据、以保障单位运转为原则、以规范预算管理为目的，充分考虑当前的物价水平、经济社会发展水平以及市级财力状况等因素对公用经费定员定额标准进行修订。二是整合专项资金。加大专项资金统筹整合力度，对目标接近、投入方向类同和管理方式相近的专项资金进行合并，将市级单位原有的325项“小专项”整合归并清零，避免部门预算项目支出管理“碎片化”。三是建立标准体系。研究制定了《金昌市市级预算支出标准体系建设实施方案》及《金昌市市级预算项目支出标准制度实施办法》，全面梳理预算支出定额标准，进一步完善支出标准清单，并建立动态调整机制，将重大政策变更影响情况以及项目执行、结果运用情况作为制定和调整标准的依据。截至目前已建立通用标准16项，专项标准84项，涉及教育、科技、交通、社会保障、农林水、卫生等10大类。
相关链接：金昌市人民政府办公室关于印发金昌市深化零基预算改革实施方案的通知
